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石油領域反腐風暴告一段落 改革方向尚存分歧

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石油領域反腐風暴告一段落 改革方向尚存分歧

發布日期:2018-01-10 作者: 點擊:

“五一”前夕,隨著中石油總經理廖永遠和中石化總經理王天普相繼落馬,以及緊隨其后的三大國家石油公司同時換帥,觀察人士普遍認為,石油領域的反腐風暴和人事震蕩已經告一段落,接下來,改革積弊已久的石油體制,打造符合十八屆三中全會定位的國家石油公司,應當盡快進入工作日程。

中石油、中石化、中海油這三大國家石油公司,在中國央企序列中向來地位特殊,特別是有“共和國長子”之稱的中石油,堪稱官員晉升的快速通道。但同時,石油行業也是中國壟斷程度最高的行業之一,從勘探開采到煉油、銷售,再到進出口貿易、產品定價,無不在政府部門的牢牢管制之下,也因此成為塌方式腐敗的淵藪。

自十八屆三中全會《決定》中提出“以管資產向管資本為主轉變”的國資改革方向后,石油領域的國資改革在方向和理念方面始終存在著巨大分歧,遠未形成基本共識。

一個極端的主張,是效仿跨國石油公司(IOC)模式,將三大石油公司全盤私有化甚至拆分;溫和思路則是學習西方國家石油公司(NOC),繼續擴大國企在石油行業的覆蓋領域和控制力度;最近的傳言則是石油央企之間又在醞釀新一輪的合并。

但上述主張目前都不明朗,業界人士分析認為,不論哪種改革方案,要想被高層采納,前提都是不能削弱、且要加強國家石油公司對國家能源安全的保障力度。

未來的改革,前路多歧。越來越多業界人士主張:除了完成政企分開,讓石油央企回歸“企業本質”,國家石油公司并沒有別的道路可走。

關鍵不是混改而是打破壟斷

在2015年全國“兩會”上,傅成玉曾表示:“我們現在是頭大象,如果不改革很快就成恐龍了。” 這一危機意識,也的確體現在傅掌舵中石化后的一系列改革上。

十八屆三中全會落幕不久,2014年初,中石化率先掀起石油央企的混合所有制改革,在對中國石化(600028.SH)油品銷售業務板塊現有資產、負債進行審計評估的基礎上進行重組。一時間,無論資本市場還是實體企業,都重燃改革希望。

2014年9月12日,中石化銷售公司與海爾、匯源、中國人壽等25家境內外投資者簽署了《關于中國石化銷售有限公司之增資協議》,由全體投資者認購銷售公司29.99%的股權,并于12月獲得國家發改委和商務部批復。2015年3月,25家投資者向銷售公司繳納了共計1050.44億元的增資價款。

中石油集團也于2014年確定了吉林、大港兩個局級單位油田做改革試點,分別拿出兩個油田35%的股權,吸引民營資本參與。2015年元旦,中國石油(601857.SH)新疆銷售分公司正式改名為中石油新疆銷售有限公司,企業性質隨之從央企駐疆分公司改為自治區國資委監管的國企。

外界普遍認為,兩大石油公司混合所有制改革的措施并不徹底,未能先在市場層面打破石油行業壟斷,因此難有獨立市場主體誕生。

中石化的混改措施,主要集中于下游銷售公司,至今未延伸到上游勘探開采領域,無法觸動石油行業的壟斷核心;而中石油雖拿出了兩油田做改革,但均屬于產量銳減的老舊油田,市場質疑其沒有改革誠意。

石油領域改革的停滯與反復,既非偶然也并不鮮見。歷史上,壟斷之門曾有過數次開合,企業股權也實行過多元化。前有入世承諾和“非公經濟36條”,后有三大公司的上市和融入資本市場。但無論風云如何變幻,石油領域各環節的壟斷仍堅如磐石,令人不得不感嘆改革之難。

多數業界共識是,推動石油央企混合所有制改革的關鍵,是破除壟斷,引入獨立的市場主體,并使產權自由流轉;同時真正建立現代企業制度,完善公司治理。

業界權威人士提醒,這都需要來自國家層面的、自上而下的頂層設計。

在提出混合所有制改革的同時,十八屆三中全會還提出了“以管資本為主”的國資改革方向。后者主要從出資人國資委角度提出,前者則是站在央企角度提出。

然而,混合所有制改革至今,除了使石油公司成功吸收了部分社會資金外,并未成功實現公司治理層面的目標:讓民營企業和社會資本影響公司經營決策和管理,以提高公司運營和投資的效率。

國資委企業改革局前副局長周放生告訴《財經》記者,企業實行混合所有制后,國資委作為大股東持有一部分股權,從而實現“管資本”。由此,國資委和國有企業的關系發生了本質變化。“以前管企業的時候,國資委和企業是上下級關系。管資本后,就應當是股東和被出資企業的關系,不再有上下級關系,而是民商法基礎上依法出資、依法行使股東權利的平等關系。”

對于以“管資本為主”的國資改革思路,有石油央企的管理層指出,其與央企領導人的“從政邏輯”存在本質沖突--這不是在央企內部甚至國資委內部所能解決的問題。

中海油早在衛留成時代,就提出要做“資本管理公司”,但沒能走下去。中海油內部人士告訴《財經》記者,其原因并非由于主管單位反對,而是在于資本管理公司的模式與央企的行政邏輯存在本質沖突。

央企負責人在競選全國人大代表、中央委員等榮譽職務時,所憑借的主要政績就是企業規模。轉型為資本管理公司,無疑會“把自己改小”,從而喪失建立在企業規模上的話語權,這無異于“自毀長城”。

國務院發展研究中心一位不愿具名的國資改革專家對《財經》記者表示,他在中央剛開始提出“管資本”議題時,認為這是對實體經濟影響最小,改革阻力也最小的一件事。“出乎意料的是,這竟成為最困難的事情”。這已不是某個企業層面的改革,而是政府層面的改革,其涉及到政府層面管理理念,以及各個政府部門權力和利益的再分配。

“從理念上來說,很多政府部門仍然認為管企業比較實惠,所以一提出管資本,那些部門既想管資本,也想管企業,還想管企業的高管,但這樣肯定不行。”該專家稱。

沒有可以照搬的國際經驗

除了自身的探索,中國國家石油公司也很重視向國外國家石油公司借鑒經驗,比如以挪威國家石油公司(OSE:STL, NYSE:STO,下稱挪油)為代表的NOC發展模式。原因在于,挪油是嫁接了西方跨國公司(IOC)理念的國家石油公司,這一點與中國國情更契合。因此,中國石油領域在改革開放與對外合作的早期均以挪油為師。

挪油憑借挪威豐富的近海石油資源,且進行完全的市場化運作,熟悉國際石油市場的游戲規則,從而成為全球最成功的NOC之一。挪油自身的公司治理模式,以及挪威政府對挪油的管控模式,也長期為中國石油公司關注和研究。

挪油中國區前總裁謝偉德(Vidar Skjaeveland)向《財經》記者介紹稱,挪威政府對挪油持股67%,但挪威政府除了這三分之二的經濟利益外,從不干預挪油的日常運作,不批項目,不任命公司高管,甚至連董事也不派。這樣做的目的,是將挪油的企業運營與挪威國內的政治完全分開。

在外聘獨立董事和員工代表組成的董事會指導下,挪油實行以企業執行委員會(Corporate Executive Committee)為最高權力機構的決策機制,為包括政府大股東在內的所有股東創造同等價值。

“中挪公司治理的差別,實際就是體制差別,挪威石油能源部通過股權控制挪油,但是具體事物則是委托公司董事會進行管理,而不是政府直接下達行政命令來管理。”挪威石油商會(INTSOK)中國區資深顧問郭建稱。

事實上,這就是從“管資產”到“管資本”。

一些業內人士認為,挪油盡管可以成為中國石油公司的好老師,但不會成為中國石油公司的未來模式,原因是中挪國情差異巨大。

挪油利潤豐厚并非完全依靠其市場化運作,更重要原因在于挪威是資源國,在近海有著豐富的油氣資源,且絕大部分對外出口。挪威本國的能源供應,則主要依靠水電,挪油沒有中國石油公司“保供給”的壓力。

平安證券能源資源前首席分析師康磊感嘆,“挪威這種資源稟賦是老天給的,中國國家石油公司學不起。”

三大石油公司也意識到了自身作為進口國NOC與資源國NOC的不同。程偉稱,挪威、墨西哥、俄羅斯作為石油輸出國,其NOC的石油收入和國家財政高度相關。而當前的中國和IOC是一樣的,都要用全球油氣資源來保障國家的能源安全。從資源稟賦來看,中國就不應采用NOC模式。“全球哪個國家石油對外依存度都超過一半了,還說自己是NOC的?”

另一個被國內關注的NOC,是作為后起之秀的巴西國家石油公司(Petrobras,NYSE:PBR),但其也陷入了與中國國家石油公司同樣的腐敗漩渦。

Petrobras與中國三大石油公司一樣政企合一,巴西聯邦政府有關部門與機構共持有公司51%以上的股權,政府和官員牢牢掌控公司的運營和人事任免,直接指派董事長、總經理等高管。Petrobras不僅參與石油政策的制定、執行,還統管巴西的石油勘探、開發、生產及運輸。

兩個月前,Petrobras的CEO瑪麗亞·格拉卡斯·福斯特(Maria das Gra as Foster)及另外五名主管因集體腐敗丑聞而辭職。這場丑聞,或牽扯到巴西總統迪爾瑪·羅塞夫(Dilma Rousseff)。

Petrobras中國區一位高管向《財經》記者表示,公司的高層腐敗完全出乎意料,令人難以接受。“如果你在一年前問我,我會覺得我們公司非常好,各項監管完善得甚至失去了靈活性,基層員工也以國企一員來要求自己,但沒想到公司的腐敗其實是從上層開始的。”

程偉指出,中國石油對外依存度逐漸升高,三大國家石油公司海外油氣資產收購的規模和頻率逐漸加大,但其技術和市場競爭力還不能與全球頂尖的IOC競爭,研究者提出應更多借鑒IOC發展模式,先將自身打造為國際化的國家石油公司(INOC),最后走IOC的發展道路。

就混合所有制改革而言,法國道達爾(Total)的公司治理模式更應受到關注。

法國在西方成熟市場經濟國家中較為特殊,實行的是混合型市場經濟體制,多數法國國有企業是國有資本和私人資本相互融合的混合公司。道達爾最初也是在法國政府指導下建立,起初被命名為“法國石油公司”。在隨后的發展中,道達爾成功實現了國有股減持,直至完全退出。

道達爾CEO潘彥磊(Patrick Pouyanne)對《財經》記者表示,道達爾是一家自由的公眾公司,法國政府目前在道達爾沒有任何股份。無論在歐洲還是法國,石油和天然氣供應是由市場保障的,法國政府相信市場。

市場可以有效地提供所有油氣產品--在歐洲,這是各國共同認同的市場法則。法國政府并不支持道達爾實行壟斷。潘彥磊指出,法國有反壟斷法律,并有特殊機構來確保這些反壟斷法規得到遵守。

但道達爾從未脫離法國政府的控制,因為其掌握著核心的人事權。道達爾公司章程明確規定,為保證關鍵行業的國家戰略,董事會15名成員必須全部為法國籍人士。因此,道達爾又被視為是INOC。

即便以道爾達的INOC模式為發展方向,中國也有巨大差距。

以石油部委起家的中國國家石油公司,與純粹在全球能源市場競爭中壯大的IOC和INOC在政企關系方面存在著巨大差異,這也導致兩者截然不同的發展路徑。

現在中國三大石油公司想搞的INOC模式,已凸顯出了上述問題--對外并購時自稱IOC;對內和政府索要補貼時,又變回NOC。

中海油能源經濟研究院首席研究員陳衛東說,“如果說自己是NOC,那大部分利潤應該上繳國家財政,但中國NOC們卻在動輒要求國家財政補貼。其理由是國內油氣市場沒開放,要補貼理所當然。”

除了政企分開別無他途

石油領域眾關注國資改革的專家多數認為,中國石油公司的情況與世界哪個國家都不同,沒有可完全照搬的案例。

一位在中石油工作30多年的管理層人士向《財經》記者表示,該以誰為榜樣的確是個難題。但從本質上說,所有石油公司首先都是企業,企業的日常運營管理和投資,都應遵循市場原則和商業邏輯。

但石油央企已成為一種政商合一的混合體,既可以對政府的產業政策實施重大影響,又具有企業的許多屬性,在現實運行中,往往可以將市場利益與政府利益“通吃”。

越來越多業內專家認為,根本的解決辦法,仍然是政企分開。國務院發展研究中心原黨組書記、副主任陳清泰認為,國家應從擁有石油公司,轉變為擁有企業的股權,并且委托專業運營機構來持有和運作。

這樣,就隔離了政府和石油公司的直接產權關系,從體制上為政企分開奠定了基礎。石油公司因此實現了“有股東而沒有婆婆”,政府則可以站在超脫立場上公正處理問題。

“這對企業和政府都是一次解放。”陳清泰說。

周放生認為,石油行業改革的順序應當是先下游后上游,先產權后市場,這個順序不應顛倒,邏輯在于“先易后難”。上游油氣資源放開難度很大,肯定要經過主管部門的反復論證,最終能否放開,現在還難以定論。(轉自騰訊新聞)

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